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Problématiques contemporaines

Au tournant du XXIe siècle, la transposition des directives européennes, les transformations de la protection sociale, alliées à de profondes mutations sociétales ouvrent une nouvelle page de l’histoire de la mutualité[1].

La réforme du code de la mutualité

En 1992, la présidence de Jean-Pierre Davant, qui prend le relais de René Teulade à la tête la FNMF, est d’emblée placée sous le signe du défi. La même année, deux directives assurantielles adoptées par l’Union européenne viennent clôturer la construction du marché commun de l’assurance. La Mutualité française, qui n’a pu obtenir une directive propre, doit alors se résigner à intégrer ces directives qui imposent une restructuration globale de son fonctionnement et de son architecture. La séparation des activités, entre assurance et gestion de réalisations sanitaires et sociales, en particulier, remet en cause un des fondements historiques du mouvement. Il faudra près de dix de réflexions et de négociations entre la Commission européenne, les pouvoirs publics français et les dirigeants mutualistes pour arriver à un compromis.

Le 19 avril 2001, la réforme du code de la mutualité transpose enfin dans la législation française le principe européen de spécialité, tout en préservant les principales caractéristiques solidaires et préventives de la mutualité : la distinction des activités en différents livres, la création de « mutuelles sœurs » et le maintien d’une cotisation unique garantissent en effet l’unicité de son action. Pour autant, si le nouveau code préserve l’essentiel de ses valeurs, il n’en contribue pas moins à une banalisation des pratiques mutualistes sur le fonctionnement assurantiel. Elle se caractérise notamment par la diversification des gammes de garanties, aboutissant à un brouillage du paysage de la complémentaire santé, dans lequel la distinction entre mutuelles et assurances paraît de plus en plus difficile. Dans ce contexte, la tradition de communication autour des valeurs mutualistes est réactivée, comme en atteste la campagne lancée en 2018, « Votre mutuelle est-elle une vraie mutuelle ? »

© FNMF

S’y ajoute un profond bouleversement de la physionomie du mouvement, marqué par un processus de concentration accéléré : de 4000 en 1985, le nombre de mutuelles chute à 1300 en 2005 puis moins de 720 en 2010. Les exigences juridiques, prudentielles, techniques et financières imposées par le code entraînent la disparition des petits groupements, aux moyens insuffisants pour faire face à ces contraintes, ou leur intégration dans des entités plus importantes, mutualistes ou non. Pour finir, en 2008, afin de se conformer à la séparation des activités, la Mutualité française procède à une réforme organisationnelle qui substitue aux unions départementales des unions territoriales, chargées de la gestion des SSAM (livre 3), et des unions régionales (livre 2), qui endossent le rôle de représentation de la fédération au plan local.

Faire face aux évolutions de la protection sociale

Parallèlement à cette reconfiguration, le mouvement mutualiste doit faire face aux nombreuses réformes du système de protection sociale. Face à un déficit devenu abyssal, atteignant l’équivalent de 10,3 milliards d’euros en 1995, près de 12 milliards en 2004 puis un record de 24 milliards en 2010, les gouvernements successifs enchaînent des plans de rigueur et de redressement des comptes de la Sécurité sociale – augmentation de la durée de cotisations, diminution de prestations, mise en place de franchises médicales, etc. – couplés à la mise en place d’impôts censés renflouer ses caisses : après la Contribution sociale généralisée (CSG) en 1990, apparaît la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) en 1995.

Ces mesures s’accompagnent de réformes plus profondes, telle la création de la Couverture maladie universelle (CMU) en 1999, destinée à fournir une protection sociale à tous ceux qui demeurent à l’écart du régime général. Dès lors, est abandonné le principe assurantiel bismarckien au profit d’une prise en charge sur la seule condition de résidence. A la CMU de base, relayée en 2015 par la Protection universelle maladie (PUMA), s’ajoute la CMU-C (complémentaire), complétée en 2005 par une Aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS). Au-delà des critiques portées contre une Sécurité sociale à deux vitesses et contre des effets de seuil, la CMU est la source de contestation parmi les mutuelles soumises, comme l’ensemble des complémentaires santé, à de lourdes taxes pour en financer la part complémentaire : initialement fixées à 1,75 % de leur chiffre d’affaires, ces contributions sont progressivement réévaluées pour atteindre 5,90 % en 2009, avant d’être remplacées par une taxe de solidarité additionnelle en 2011.

Le maintien d’un mouvement social innovant et ancré dans le débat public

En dépit de ces difficultés multiformes, auxquelles se greffent la crise du militantisme, et des évolutions sociétales sans cesse plus rapides, la mutualité se maintient comme une force d’innovation et comme un acteur clé du mouvement de l’Economie sociale et solidaire. C’est en particulier le cas au travers des œuvres sociales, rebaptisées réalisations sanitaires et sociales pour mettre fin à une connotation trop désuète, puis services de soins et d’accompagnement mutualistes (SSAM) en 2003. Après s’être longtemps concentré sur les champs sanitaire et médico-social, de nouveaux terrains sont abordés ou approfondis, tels que la petite enfance, le soutien aux familles, la lutte contre la toxicomanie ou le logement social. En 1994, le congrès de Bayonne réaffirme la politique de développement des SSAM comme une priorité : établissements et services connaissent d’ailleurs une nette progression, passant de 1400 en 1996 à 2270 en 2004 – avec la réintégration de la FMF au sein de la FNMF –, à 2521 en 2012 puis à plus de 2700 en 2014. Dans le même temps, la mutualité s’efforce de diversifier ses prestations en offrant un système de santé le plus complet possible : dès le début des années 1990, sont proposés des produits « groupes » associant plusieurs partenaires mutualistes, combinant prestations de santé et de prévoyance.

La mutualité demeure également une force de proposition importante dans les réflexions sur l’évolution de la protection sociale : du congrès de Bayonne (1994) à celui de Lyon (2006), elle sera l’inspiratrice de nombreux plans de réforme. En 2003, au congrès de Toulouse, ses vingt-cinq propositions pour sauver la Sécurité sociale sont destinées à réduire les inégalités d’accès aux soins.

Congrès de Toulouse © FNMF, GM

Trois ans plus tard, à Lyon, est proposée une nouvelle stratégie autour du Parcours de santé mutualiste (PSM), envisageant divers dispositifs d’accompagnement des adhérents depuis la prévention jusqu’aux soins et aux situations de dépendance.

Riche d’une longue histoire, de valeurs et d’une éthique solidaire en perpétuel renouvellement depuis deux siècles, la mutualité continue aujourd’hui de réfléchir à son avenir, dans un contexte socioéconomique en pleine recomposition.

 

 

[1] Sur ce chapitre, voir B. GIBAUD, Fédérer autrement. Histoire de la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF), 1902-2002, Paris, Mutualité française, 2003.